建筑業(yè)保證金大起底，上萬(wàn)億資金是如何沉淀的

6月15日主召開(kāi)的國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定，清理建筑業(yè)企業(yè)在工程建設中需繳納的各類(lèi)保證金，轉變保證金繳納方式，規范保證金管理。

6月17日，國務(wù)院新聞辦舉行吹風(fēng)會(huì )，住房和城鄉建設部副部長(cháng)易軍進(jìn)一步透露了國務(wù)院關(guān)于保證金清理的具體措施。這些措施初步估算將盤(pán)活建筑業(yè)企業(yè)近萬(wàn)億元資金。

如此龐大的資金，由哪些名目構成？有無(wú)法律依據？有無(wú)替代性辦法？記者就此采訪(fǎng)了中國建筑業(yè)協(xié)會(huì )和中國建筑工程總公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)中建)。

名目多達27種

中建介紹，截至2015年12月末，該公司應業(yè)主要求或政府規定繳納的保證金多達27種。

具體包括：

• 投標保證金

• 履約保證金

• 質(zhì)量保證金

• 農民工工資保證金

• 安全保證金

• 預付款保證金

• 預售保證金

• 勞動(dòng)保險費

• 社會(huì )保障金

• 綜合成形保證金

• 項目進(jìn)場(chǎng)清場(chǎng)押金

• 環(huán)境保證金

• 底價(jià)風(fēng)險保證金

• 新型墻改基金

• 扶散基金(散裝水泥保證金)

• 項目預留金

• 復墾保證金

• 供水供電保證金

• 安全文明保證金

• 租金保證金

• 發(fā)票保證金

• 安全風(fēng)險抵押金

• 土地保證金

• 審計預留金

• 廉政保證金

• 進(jìn)省保證金

• ……

這些保證金有法律依據嗎？中建法務(wù)部有關(guān)負責人介紹，這27種保證金中，質(zhì)量保證金、投標保證金、履約保證金以及農民工工資保證金是建筑行業(yè)保證金的最主要組成部分。其中前三種為國際通行標準的保證金，并在法律法規上有明確依據；農民工工資保證金主要是為保障農民工的權益，由國務(wù)院發(fā)文明確推行的保證金制度。但需要明確的是，投標保證金和履約保證金并非強制性規范，而是指導性規范。

清理后只保留4種

當然，沒(méi)有法律依據，并非就不可收取。因為施工企業(yè)和業(yè)主可以在合同中約定保證金條款。只要是雙方達成合意，并無(wú)不妥。據介紹，中建的上述27種保證金中，就有6種屬于合同約定，分別是項目進(jìn)場(chǎng)清場(chǎng)押金、底價(jià)風(fēng)險保證金、安全文明保證金、租金保證金、發(fā)票保證金、安全風(fēng)險抵押金。

合同約定的保證金項目，顯然不在政府的“清理”范圍。因為這是市場(chǎng)主體自治的范圍。

國務(wù)院決定要清理的“保證金”項目，只能是政府利用其管理權強制要求施工企業(yè)交納的。據中建介紹，其余的17種，基本都是由項目所在地管理部門(mén)以加強工程管理的名義收取的保證金。

住建部副部長(cháng)易軍在6月17日的吹風(fēng)會(huì )上透露：“對建筑業(yè)企業(yè)在工程建設中需繳納的保證金，除依法依規設立的投標保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農民工工資保證金外，其他保證金一律取消。”

萬(wàn)億資金被無(wú)息占用

整個(gè)建筑行業(yè)交納的保證金額度，總計有多少？易軍披露，通過(guò)對七家央企調查情況看，他們繳納的各類(lèi)保證金，僅2015年度就高達3116億元，占營(yíng)業(yè)收入的11.3%。全國平均各類(lèi)保證金的總額占企業(yè)年營(yíng)業(yè)收入的10%。而且這些保證金大多以現金方式繳納。據此估算，近兩年全國加起來(lái)，每年的保證金都能超過(guò)上萬(wàn)億。

這些保證金有多少發(fā)揮了“保證”作用？

以2012年工程質(zhì)保金為例。根據國家統計局資料，2012年全國建筑業(yè)企業(yè)工程結算收入為12.888萬(wàn)億元，如按照5%的比例估算，當年建筑企業(yè)交納的工程質(zhì)保金為6440億元，而質(zhì)保金實(shí)際使用比例在6%左右。在大量資金被建設單位無(wú)息使用(或閑置)的同時(shí)，企業(yè)為了生存或擴大再生產(chǎn)，不得已還要通過(guò)貸款緩解流動(dòng)資金的不足，額外增加了經(jīng)營(yíng)成本，直接影響了生存和發(fā)展。

僅質(zhì)保金一項，就相當于同期全國建筑業(yè)利潤總額的135%。

禁止長(cháng)期留置不退還

中國建筑業(yè)協(xié)會(huì )曾專(zhuān)門(mén)進(jìn)行“建筑業(yè)企業(yè)各類(lèi)保證金制度調查”。結果顯示，各類(lèi)保證金多以現金形式繳納、預留，占用了企業(yè)大量的流動(dòng)資金。特別是數額大、留置時(shí)間長(cháng)的質(zhì)量保證金，對企業(yè)影響最為嚴重。

據對截止2011年末竣工的8848個(gè)項目分析，工程竣工結算后兩年以?xún)热~返還質(zhì)保金的項目3586個(gè)，占40.53%；兩至5年全額返還的項目4646個(gè)，占52.51%；超過(guò)5年未返還的項目616個(gè)，占6.96%。

也就是說(shuō)，數額龐大的保證金，在工程竣工結算后并不能及時(shí)返還，而是要拖上三五年。

確保及時(shí)返還，是這次保障金清理的一項重要內容。國務(wù)院要求：“取消的保證金2016年底前退還相關(guān)企業(yè)；保留的保證金，確保按時(shí)返還。”

銀行保函取代現金

從中國建筑業(yè)協(xié)會(huì )調查問(wèn)卷數據統計情況看，絕大多數施工項目的保證金采用的是現金方式。保證方式的單一，也是造成施工企業(yè)負擔加重的重要因素。

在國際工程中，為了分散風(fēng)險，保護市場(chǎng)主體的利益，普遍施行的工程擔保及工程保險模式是銀行保函擔保模式。據北京大學(xué)教授樓建波介紹，銀行保函就是由銀行充當擔保人，出具銀行保函，向權利人簽發(fā)信用證明。若被擔保人因故違約，銀行將付給權利人一定數額的賠償金。

中建法律事務(wù)部工作人員介紹，在國際承包工程中，業(yè)主為了避免承包商違約失控而蒙受損失，通常要求承包商提供經(jīng)濟擔保，這是買(mǎi)方市場(chǎng)的特點(diǎn)之一，也是國際通行的做法。由于現金抵押直接影響到承包商的流動(dòng)資金周轉，而保險公司在向業(yè)主提供保證金時(shí)又相當復雜，并且擔保金額較高，因此常見(jiàn)的是通過(guò)銀行出具的保證金保函，也常稱(chēng)之為保函。銀行出具保函的擔保制度一方面可以保證承包商履行合同的嚴肅性，另一方面因為銀行不愿為信譽(yù)欠佳或資不抵債的承包商提供經(jīng)濟擔保，客觀(guān)上也起到了凈化國際承包工程市場(chǎng)的作用。

中國建筑業(yè)協(xié)會(huì )也在其調研報告中建議，保證金制度的實(shí)施應與企業(yè)信用狀況掛鉤，廣泛采用銀行保函的方式。政府投資或國有資本投資控股的項目，應優(yōu)先采用銀行保函的方式進(jìn)行保證，起到良好的示范帶動(dòng)作用。

易軍在上述的吹風(fēng)會(huì )上透露，國務(wù)院為了降低制度***易成本，決定“轉變保證金繳納方式。對保留的投標保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農民工工資保證金，推行銀行保函制度，建筑業(yè)企業(yè)可以銀行保函方式繳納”。