如何選擇靠譜的PPP項目？這10項標準一個(gè)也不能少！

近兩年，國家各部委已發(fā)布數百份與PPP相關(guān)的文件，但由于出發(fā)點(diǎn)不同，標準不同，每一個(gè)人眼中的PPP項目是各不相同的 ，甚至有時(shí)候大相徑庭。

2016年6月8日，財政部等20部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于組織開(kāi)展第三批PPP示范項目申報篩選工作的通知》，該通知第一次公布了完整的PPP項目評審標準（文末附上）。該標準一共15條，前九條是定性的否定標準，后六條是定量的肯定標準�？鄢牧弦幏�、示范價(jià)值等純形式標準及主觀(guān)標準，刪除幾乎沒(méi)有異議的社會(huì )資本認定標準，提取實(shí)施方案及報告實(shí)質(zhì)規則，合并規劃立項及其他準備工作，統一了口徑。

經(jīng)過(guò)梳理此前發(fā)布的PPP相關(guān)文件規定，得出認定我國PPP項目的十項標準，大體如下：

1、主體：實(shí)施機構只能是政府或其職能部門(mén)或事業(yè)單位

PPP中的政府方一般由三方組成：授權機構、實(shí)施機構及出資代表。其中，實(shí)施機構指和社會(huì )資本簽訂PPP項目合同的政府方。

無(wú)論是采用政府購買(mǎi)服務(wù)，還是特許經(jīng)營(yíng)方式，PPP項目實(shí)施機構只能是行政機關(guān)或事業(yè)單位。

《政府購買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》財綜[2014]96號第四條規定：“政府購買(mǎi)服務(wù)的主體（以下簡(jiǎn)稱(chēng)購買(mǎi)主體）是各級行政機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。”《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第十四條規定：“縣級以上人民政府應當授權有關(guān)部門(mén)或單位作為實(shí)施機構負責特許經(jīng)營(yíng)項目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權范圍”。

《評審標準》第1條規定“政府方為國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的”不作為備選項目，否定了發(fā)改投資[2014]2724號“行業(yè)運營(yíng)公司或其他相關(guān)機構，作為政府授權的項目實(shí)施機構”的做法。

盡管如此，行業(yè)運營(yíng)公司可以作為PPP項目中政府方的出資代表。而授權機構指縣級以上人民政府，只有在特許經(jīng)營(yíng)中才是必須的有，政府購買(mǎi)服務(wù)中未強制要求，但從融資角度來(lái)說(shuō)，這也是必要的。

2、對象：PPP項目不包括商業(yè)項目

PPP項目可以包括商業(yè)項目嗎？PPP項目用地可以是經(jīng)營(yíng)性用地嗎？

《評審標準》“不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的……”不作為備選項目。這與此前規定是一致的�！墩蜕鐣�(huì )資本合作模式操作指南》財金[2014]113號第六條規定：“……基礎設施及公共服務(wù)類(lèi)項目，適宜采用政府和社會(huì )資本合作模式。”《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規定：“……基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。”

按照第二批PPP示范項目申報通知財金[2015]57號規定，公共服務(wù)領(lǐng)域包括“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等”。

因此PPP項目只能是公益項目不包括商業(yè)項目，經(jīng)營(yíng)性用地不宜作為PPP項目用地。商業(yè)項目不宜直接打包到PPP項目之中，可以通過(guò)一定的結構安排解決商業(yè)項目補貼 PPP項目問(wèn)題。

3、期限：不低于10年，必須帶運營(yíng) ，BT不是PPP

PPP合作期多長(cháng)？BT是PPP嗎?如不是，為什么不是？

PPP項目是政府和社會(huì )資本長(cháng)期合作。合作期多長(cháng)，其他文件并沒(méi)有規定。只有征集第二批及第三批PPP示范項目的財金[2015]57號及《評審標準》規定:采用建設-移交（BT）方式實(shí)施的，或者合作期限（含建設期在內）低于10年的 ，不作為備選項目。

PPP強調項目全生命周期。一個(gè)基建或公共服務(wù)項目，設計壽命通常在50年到100年。但考慮金融機構融資期限的可行性，規定最低10年是適當的。目前，除非政策性銀行，能夠做到10年貸款的銀行也寥寥無(wú)幾。

BT僅僅涉及投資和建設環(huán)節，其期間也就2年左右，根本未包括全生命周期。項目全生命周期強調的是運營(yíng)。只有由社會(huì )資本負責項目運營(yíng)，才能提高項目效率，才能做到物有所值。從現有PPP文件上規定的PPP運行模式BOT、BOOT、TOT、BTO等看，PPP項目都帶O（運營(yíng)）。當然L（租賃）、M(管理)等也可以視為一種變相的運營(yíng)。因此，不帶運營(yíng)的BT不是PPP。

4、融資：不得固定回報、保底承諾、回購安排

PPP模式是地方政府基礎設施的融資方式，那么以固定回報、保底承諾、回購安排進(jìn)行融資的項目是PPP嗎？

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第21條規定：“政府可以…作出承諾，但不得承諾固定投資回報…”。財金[2015]57號及《評審標準》明確規定采用固定回報、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的將不被列入備選項目。

采取固定回報、保底承諾、回購安排的項目實(shí)則仍是地方政府借債融資，擴大地方政府債務(wù)，違背了PPP風(fēng)險共擔、績(jì)效評價(jià)等原則，因而不屬于PPP項目。

5、采購：采用競爭性方式選擇社會(huì )資本

PPP項目社會(huì )資本如何確定？應采用何種方式進(jìn)行采購？

對于PPP項目，無(wú)論采用特許經(jīng)營(yíng)還是政府購買(mǎi)服務(wù)，均應采用競爭性方式選擇社會(huì )資本�！墩少彿ā分幸幎ㄕ徺I(mǎi)服務(wù)采用公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性談判、單一采購來(lái)源、詢(xún)價(jià)五種采購方式。

《政府和社會(huì )資本合作項目政府采購管理辦法》財庫[2014]215號進(jìn)一步規定：增加了競爭性磋商的采購方式�！痘A設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第三條規定：“本辦法所稱(chēng)基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織……。”

在司法實(shí)踐，特許經(jīng)營(yíng)項目未采用競爭性選擇投資人，往往認定合同無(wú)效。因此《評審標準》規定：“未按政府采購相關(guān)規定選擇社會(huì )資本合作方的”不列為備選項目。

6、績(jì)效：按照績(jì)效標準支付服務(wù)費

政府補貼是固定回報嗎？政府補貼PPP項目的條件是什么？

政府補貼條件是績(jì)效評價(jià)合格。根據財金[2014]113號第26條規定：“……政府有支付義務(wù)的，項目實(shí)施機構應根據項目合同約定的產(chǎn)出說(shuō)明，按照實(shí)際績(jì)效直接或通知財政部門(mén)向社會(huì )資本或項目公司及時(shí)足額支付。……項目實(shí)際績(jì)效優(yōu)于約定標準的，……未達到約定標準的……”

《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第43條規定：“實(shí)施機構應當……建立根據績(jì)效評價(jià)結果、按照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定對價(jià)格或財政補貼進(jìn)行調整的機制”。

《評審標準》將產(chǎn)出范圍及績(jì)效標準作為評審重點(diǎn)。從而使得社會(huì )資本獲得的補貼及其他收入因為績(jì)效不同而不同，從而避免出現固定回報情況。

7、合伙：風(fēng)險共擔、利益共享、合理回報

在PPP模式下，政府和社會(huì )資本是什么關(guān)系？

PPP項目是政府和社會(huì )資本之間類(lèi)似合伙的合作關(guān)系，雙方共擔風(fēng)險、共享收益。財金[2014]113號第11條規定PPP項目“在政府和社會(huì )資本間合理分配項目風(fēng)險。”《評審標準》將“風(fēng)險識別和分配是否充分、合理，利益共享機制能否實(shí)現激勵相容”作為重要評審標準。

值得注意的是，政府可以承擔最低流量、最低供應等風(fēng)險，保證社會(huì )資本不至于因不可預見(jiàn)原因明顯虧損。但之對應，PPP項目應限制社會(huì )資本的高額收益作為對沖。

8、經(jīng)濟：定性定量評價(jià)，物有所值

政府為什么要推行PPP模式，政府合算嗎？

物有所值評估是PPP的基本條件。財金[2014]113號第八條規定：“財政部門(mén)應對項目實(shí)施方案進(jìn)行物有所值……經(jīng)重新驗證仍不能通過(guò)的，不再采用政府和社會(huì )資本合作模式。”《PPP物有所值評價(jià)指引（試行）》規定現階段以物有所值定性評價(jià)為主，定量評價(jià)作為補充。而在《評審標準》規定既要定性評價(jià)的也要定量評價(jià)。”

從現行政府及國外經(jīng)驗來(lái)看，政府推行PPP的基本目的是物有所值，也就是政府要合算。目前一線(xiàn)城市推行PPP不力的重要原因就是覺(jué)得PPP物不所值。由于基礎數據缺乏及其他一些客觀(guān)原因，物有所值定量分析還有難度，但長(cháng)遠的看，這是必須的。

9、補貼：通過(guò)論證、財政能支付

目前地方債務(wù)水平較高，政府是否有能力支付PPP項下的補貼呢？

PPP項目項下的政府補貼已被嚴格限制。財金[2015]57號規定：示范項目“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%。”該規定明確了政府支出責任占年度公共預算支出比例的上限，保證了政府財政支付的能力，確保財政資金支持到位和項目的長(cháng)期安全運行。

只有通過(guò)財政承受能力論證，證明政府有支付能力時(shí)，才作為PPP項目�！对u審標準》規定：“未按財政部相關(guān)規定開(kāi)展……財政承受能力論證的”不作為備選項目。

10、前期：納入規劃、審批完成

盡管?chē)彝菩辛Χ却�，但PPP項目落地較慢。一個(gè)重要原因是準備不充分�！对u審標準》特別強調符合城市總體規劃和各類(lèi)專(zhuān)項規劃、按規定程序完成可行性研究及立項工作的，土地、環(huán)評等審批手續完備，社會(huì )資本積極響應，一年內可落地。我認為，融資落實(shí)也是PPP準備工作至關(guān)重要的。

以上10項標準是第三批示范項目的客觀(guān)標準。但這并不是最高的標準，而是符合PPP政策文件的最低標準。PPP模式正在趕往規范操作的道路上。

附件：

PPP示范項目評審標準

PPP示范項目評審包括定性評審和定量評審兩部分，通過(guò)定性評審的項目方可進(jìn)入定量評審。

一、定性評審標準

項目定性評審主要審查項目的合規性，具體包括主體合規、客體合規、程序合規三部分內容：

（一）PPP相關(guān)參與主體是否適格。有下列情形之一的，不再列為備選項目：

1. 【政府方】國有企業(yè)或融資平臺公司作為政府方簽署PPP項目合同的；

2. 【社會(huì )資本方】未按國辦發(fā)〔2015〕42號文要求剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司作為社會(huì )資本方的。

（二）項目的適用領(lǐng)域、運作方式、合作期限是否合規。有下列情形之一的，不再列為備選項目：

1. 【適用領(lǐng)域】不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的；

2. 【運作方式】采用建設-移交（BT）方式實(shí)施的；

3. 【合作期限】合作期限（含建設期在內）低于10年的；

4. 【變相融資】采用固定回報、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的；

（三）項目實(shí)施程序是否合規。有下列情形之一的，不再列為備選項目：

1. 【規劃立項】項目不符合城市總體規劃和各類(lèi)專(zhuān)項規劃的；新建項目未按規定程序完成可行性研究、立項等項目前期工作的；

2. 【兩個(gè)論證】未按財政部相關(guān)規定開(kāi)展物有所值評價(jià)或財政承受能力論證的；

3. 【政府采購】已進(jìn)入采購階段或執行階段的項目，未按政府采購相關(guān)規定選擇社會(huì )資本合作方的。

二、定量評審標準

定量評審指標及評分權重如下：

（一）項目材料規范性。項目是否經(jīng)過(guò)各級部門(mén)認真審核把關(guān)，申報材料真實(shí)性、完整性、規范性是否符合規定要求（10%）。

（二）項目實(shí)施方案。項目實(shí)施方案內容是否完整，交易邊界、產(chǎn)出范圍及績(jì)效標準是否清晰，風(fēng)險識別和分配是否充分、合理，利益共享機制能否實(shí)現激勵相容，運作方式及采購方式選擇是否合理合規，合同體系、監管架構是否健全等（25%）。

（三）項目物有所值評價(jià)。是否按要求開(kāi)展并通過(guò)物有所值評價(jià)，定性評價(jià)的方法和過(guò)程是否科學(xué)合理；是否同時(shí)開(kāi)展物有所值定量評價(jià)，定量評價(jià)的方法和過(guò)程是否科學(xué)合理的（10%）。

（四）項目財政承受能力。是否按要求開(kāi)展并通過(guò)財政承受能力論證，論證方法和過(guò)程是否科學(xué)（15%）。

（五）項目實(shí)施進(jìn)度。項目方案論證、組織協(xié)調等前期準備工作是否充分，立項、土地、環(huán)評等審批手續是否完備，所處階段及社會(huì )資本響應程度如何，是否具備在入選一年內落地的可能性（15%）。

（六）項目示范推廣價(jià)值。項目是否符合行業(yè)或地區發(fā)展方向和重點(diǎn)，是否具備較好的探索創(chuàng )新價(jià)值和推廣示范意義（25%）。